Foto: Roberto Verzo/Creative Commons
Jobbene «på gølvet» forsvinner i økende tempo. De erstattes av roboter og datamaskiner. Samtidig gjør det økte frafallet fra videregående skole og den store arbeidsinnvandringen at stadig flere kniver om de ufaglærte jobbene som er igjen. Flyktningene skal altså på den ene siden konkurrere med ungdom født og oppvokst i Norge, med de kulturelle og språklige fordelene det gir dem, og på den annen side med arbeidsinnvandrere, mange av dem unge, sterke menn og kvinner fra Øst-Europa som jobber til de stuper.
Men flyktningene har én fordel. De får to års introduksjonsprogram. Programmet skal forberede dem til norsk arbeidsliv gjennom norskopplæring og arbeidspraksis. En del går også ut i utdanning etter endt program. Likevel sliter introduksjonsprogrammet med en svakhet: Flyktninger med lite skolegang og arbeidserfaring er de som får minst ut av introprogrammet.
Noe av forklaringen er at programmet ikke varer lenge nok for de svakeste deltakerne. De får ikke tid til å ta en utdanning eller skaffe seg praktisk yrkeserfaring som gjør dem konkurransedyktige på det norske arbeidsmarkedet. Skal de ta utdanning etter det to-treårige programmet er ferdig, må de bekoste det selv, f eks gjennom studielån og dyre privatistkurs.
Ikke livsopphold ved utdanning
Problemene som lavt kvalifiserte innvandrere møter på det norske arbeidsmarkedet, har vært kjent lenge. Allerede i 2009 foreslo Fordelingsutvalget ledet av tidligere SSB-sjef Ådne Cappelen at «det i større grad bør gis muligheter for at voksne med lav utdanning kan få dekket livsopphold for å gjennomføre videregående opplæring» (NOU 2009:10).
En som har forsket mye på feltet, er Olav Elgvin, som er tilknyttet både Fafo og Universitetet i Bergen. I en kommentar i Klassekampen 20. oktober i år tok han til orde for å utvide introduksjonsprogrammet kraftig for dem med lavest kvalifikasjoner og størst behov, faktisk til så mye som åtte år. Det vil gi deltakerne en mulighet til å skaffe seg en kompetanse de faktisk kan bruke her i Norge, mener han.
– Å tro at man kan få alle de nye flyktningene i jobb ved å flikke på dagens arbeidslinje, det er å stikke hodet i sanden, skrev forskeren.
Må bli mer individuelt
Men ikke alle Elgvins forskerkolleger tror en kraftig utviding av programmet er veien å gå.
– Jeg tror det å holde folk i et obligatorisk program så lenge som åtte år kan virke mot sin hensikt. De som har klart å komme seg hele veien til Norge, har i de fleste tilfeller betydelig grad av motivasjon og vilje. Et svært langt løp i introduksjonsprogrammet vil kunne svekke denne motivasjonen.
Det sier forsker Kristian Rose Tronstad ved Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR). Han gjort flere undersøkelser av introduksjonsprogrammet og har også sett på ordningene i Sverige og Danmark.
– Hva med å tilby et utvidet program som frivillig ordning?
– Man har allerede muligheten til å utvide til tre år dersom deltakeren har behov for det. Det jeg kan være enig i, er at programmet bør bli mye mer individuelt lagt opp enn det er i dag. Men dette må også gjelde i andre enden av skalaen. I dag tar de aller fleste fullt program selv om de har gode forutsetninger for å komme seg ut i jobb eller utdanning før det har gått to år. Flere i denne gruppen bør sluses ut av programmet raskere.
Sammensatt gruppe
Tronstad mener det er viktig å huske at de som kommer til Norge, er en sammensatt gruppe når det gjelder landbakgrunn, språkkunnskaper, utdanning og realkompetanse.
– Folk med svært ulike kvalifikasjoner kan havne i samme, lille kommune når de skal bosettes. De fleste kommuner er ikke som Oslo hvor det er mange muligheter for å ta ulike utdanninger og jobber, mange løp i voksenopplæringen osv. For små kommuner er det vanskelig å få til helt optimale, individuelt tilrettelagte løp for alle.
Tronstad legger ikke skjul på at de analysene han har gjort, viser at de som har lave kvalifikasjoner ofte har en lang vei å gå før de kommer ut i arbeid. Han er også enig i at det vil være en god investering og satse på å styrke flyktningers kvalifikasjoner.
– Men det finnes veldig stort spekter av kvalifikasjoner folk har og kan få, så det å si at alle skal ha rett til livsopphold under utdanning, tror jeg blir for enkelt. De aller fleste har medbrakt kompetanse, så i mange tilfeller vil det være nok å bygge på den utdanningen man allerede har med kortere kurs, eller skaffe seg praktisk erfaring.
Norsk gir ikke alltid jobb
Han tror den lavest kvalifiserte gruppa vil ha god nytte av å få solid og grundig opplæring, ikke minst i norsk. Også grunnskole kan være svært gunstig for eksempel for dem som kommer som analfabeter. Men det å ha grunnskole gir ikke nødvendigvis jobb.
– Det jeg ser mer i mine analyser, er at introdeltakerne får mye norskopplæring. Men det gir liten effekt på om de kommer ut i jobb.
– Er noen flyktninger rett og slett dømt til arbeidsløshet?
– Det høres nedslående ut når du sier det slik, men tenk på vår egen historie. Det har ikke alltid vært slik at alle voksne har jobbet fullt hele livet. Hvis vi lager en fortelling om samfunnet der det eneste saliggjørende er å være i jobb, gjør vi det unødvendig vanskelig for oss selv. Det finnes mening på andre områder i livet også. For en del flyktninger vil det viktigste være å få grunnleggende norskopplæring. Det vil gjøre dem i stand til å ta del samfunnet, følge opp barnas skolegang, ha kontakter i nærmiljøet osv. Husk også på hva den internasjonalt kjente forskeren Robert Putnam, som nylig besøkte Norge, har funnet ut om hvor viktig det er at foreldrene har tid til å være sammen med barna, sier han.
Han er likevel helt klar på at utdanning, arbeid eller annen form for aktivitet vil være bra for veldig mange.
Vil ha utvidet program
Utrop tar kontakt med Olav Elgvin for å høre mer om hvorfor han ønsker et sterkt utvidet introduksjonsprogram for dem lave kvalifikasjoner.
– Åtte år. Det høres voldsomt ut?
– La meg først understreke at dette er en idé jeg har kastet ut, ikke et nøye utredet forslag. Jeg ønsker debatt og nytenkning på dette området, for vi ser at en del flyktninger som kommer til Norge med lave kvalifikasjoner ikke får seg jobb, heller ikke på sikt. Folk uten utdanning og erfaring kommer ikke i jobb av seg selv, det er naivt å tro noe annet. Når man tar inn over seg at dagens system ikke har noe tilstrekkelig svar på dette, er man så å si forpliktet til å tenke nytt.
Elgvin innrømmer at åtte års introduksjonsprogram kan fremstå dyrt, men minner om at dagens situasjon er at staten uansett ofte betaler flyktningers livsopphold.
– Går du til NAV fordi du ikke få deg jobb etter introprogrammet, blir du ofte sendt på kurs, for eksempel Arbeidsmarkedsopplæring (AMO-kurs), eller arbeidspraksis. For å motta støtte fra NAV, blir det stilt krav om å være i aktivitet. Problemet er at AMO og praksis altfor sjelden får folk ut i jobb. I stedet blir man gående fra det ene tiltaket til det andre uten å tilegne seg kunnskap og erfaring som man faktisk kan bruke til å konkurrere på det norske arbeidsmarkedet. Men staten betaler for det uansett.
– Hva ville man oppnådd med et åtte års introduksjonsprogram?
– Åtte år ville gitt deltakerne en reell mulighet til for eksempel å ta videregående skole, skaffe seg en fagutdanning eller lignende, noe som ville gi dem en langt sterkere posisjon på arbeidsmarkedet.
Kritisk til statsministeren
Elgvin forteller at han ble litt oppgitt da han hørte Erna Solberg uttale seg om dette nylig.
– Hun begynte med å beskrive situasjonen for flyktninger med lave kvalifikasjoner og utfordringene de står overfor. Så langt, alt vel. Men konklusjonen hennes var ikke at man satse på å gi dem mer kvalifikasjoner. I stedet snakket hun om kutt i stønader, stille sterkere krav, å gjøre det vanskeligere og dyrere å ikke være i jobb, osv.
Han mener Erna Solberg ikke er så realistisk når hun sier at «vi må presse ned tiden» det tar å få folk ut i jobb.
– Det kan være en ubehagelig erkjennelse at det tar lang tid å sette flyktninger i stand til å klare seg på det norske arbeidsmarkedet. Men det er dette som er realiteten. Vi må tenke på at dette er folk som mest sannsynlig kommer til være her i årtier. Da har vi råd til å investere tid og ressurser i å gi dem kvalifikasjoner. Nasjonaløkonomisk vil det være dyrere på kort sikt, men bedre på lang sikt.
– Hva med Kristian Tronstads innvending om at åtte år vil svekke motivasjonen til deltakere som bare ønsker å komme seg ut i jobb?
– Her er vi nok litt uenige. En studie Jon Horgen Friberg og jeg gjorde av somaliske innvandrere som møter NAV, tyder for eksempel at praksisplass ofte har liten virkning for den gruppen vi her snakker om. Praksisplass kan ofte være noe arbeidsgivere bruker for å få gratis arbeidskraft. Da er det bedre å satse på mer solide kvalifiserende opplegg. Men man kan også ha en ordning der de som klarer å få seg fast ansettelse før kvalifiseringsløpet er ferdig kan få lov til å gå over i arbeid, for eksempel. Som sagt er ikke dette noe ferdig opplegg jeg har tenkt ut.
Arbeidsmarkedet må endres
Elgvin mener det alltids er mulig å gjøre endringer innen dagens system. Men problemene stikker såpass dypt at han er skeptisk til om det vil monne.
– Per i dag har vi en mismatch mellom folkene og jobbene som finnes. Da har du i realiteten to valg: Du kan gjøre noe med menneskene, eller gjøre noe med jobbene.
– Hva mener du med å «gjøre noe med jobbene»?
– Det innebærer å skape en type jobber som ikke finnes i dag, som folk som ikke får seg jobb i dag kan gå inn i. Langtidsarbeidsplasser som staten oppretter, er ett eksempel. Det er lett å tenke seg oppgaver som det offentlige kunne få hjelp av flyktninger til å løse. En fordel med langvarige kontrakter, er at man slipper den midlertidigheten mange møter i NAV-systemet.
Men Elgvin ser også for seg at politikerne kan ta politiske grep for å skape en norsk økonomi med flere manuelle jobber.
– Det er mulig å styre arbeidsmarkedet politisk i en retning som skaper flere stabile manuelle jobber som folk kan leve av. Men dette vil innebære mer radikale inngrep enn for eksempel det å opprette statlige arbeidsplasser, sier han.
Må kunne utdanne seg
Han er i likhet med Fordelingsutvalget opptatt av at det i dag er vanskelig å ta utdanning som voksen.
Andre muligheter man kan satse på er reelle småutdanninger, fagbrev, kombinert mer arbeidsrettede opplegg hos NAV.
– For noen år siden hadde NAV truckførerkurs som ble veldig populære, men resultatet ble fort at vi fikk en overproduksjon av truckførere. Det kunne vært en idé å gi støtte til et mer variert utvalg av utdanninger som voksne kan ta, som kan gi utsikt til stabil ansettelse.
Noen vil falle utenfor
– Likevel har du tidligere sagt at en del innvandrere i førstegenerasjonen vil det uansett være vanskelig å få i jobb?
– Ja, man kan ikke forvente at alle skal komme i jobb. Men min erfaring fra å snakke med et stort antall somaliere, for eksempel, forteller meg at det også er en del som ønsker å jobbe, men som ikke får det til i dagens system. Og jeg mener det er mulig å gjøre grep som fører til at flere enn i dag kan komme ut i jobb. Det finnes et forbedringspotensiale.
– Du har tidligere også nevnt arbeidsinnvandringen som en utfordring for flyktinger som ønsker seg manuelle jobber?
– Veldig mange av de manuelle jobbene er ikke lenger tilgjengelig for flyktninger fordi de tas av arbeidsinnvandrerne. Det er et problem. Personlig er jeg skeptisk til EØS-avtalen. Det er selvsagt mulig å gjøre noe med EØS-avtalen, men det vil være en dramatisk endring som nesten garantert ikke vil skje på en stund. Derfor tror jeg det er fornuftig å konsentrere seg om introduksjonsprogrammet og andre tiltak som vi har nasjonalt herredømme over i dag.
Økonom: – Sats på subsidierte jobber
Også i Klassekampen, Nettavisen, Dagbladet og NRK, samt flere andre medier har det utspilt seg en debatt de siste dagene om hva som bør gjøres med arbeidsmarkedet for å møte den økte flyktningtilstrømningen.
Økonomiprofessor Kjell G. Salvanes vakte oppsikt da han tirsdag 24. november sa til Klassekampen og i en NTB-artikkel gjengitt i Nettavisen at han hadde liten tro på introduksjonsprogrammet og at flyktningene i større grad selv må finne ut hvordan de skal komme seg inn på det norske arbeidsmarkedet.
– La dem ta seg fram selv. De må få mulighet til å klare seg selv og jobbe, sa Salvanes, som også mener midlertidig arbeidstillatelse må gis med en gang asylsøkeren er registrert.
På Dagsnytt 18 på NRK torsdag 26. november forklarte han imidlertid at hans forslag var blitt fremstilt noe forenklet. Han mener at staten har en viktig rolle å spille, men at det å sitte på skolebenken på introduksjonsprogammet, kan passivisere deltakerne. Istedet ønsker han seg mer “direkte integrering” med større vekt på arbeid og arbeidspraksis.
Også Anne Britt Djuve, forsker ved Fafo og en av dem som vet mest om introduksjonsordningen i Norge, var svært opptatt av de lavt kvalifiserte da hun stilte til debatt på Dagsnytt atten sammen med professor Salvanes og LO-økonom Stein Reegård.
– Det er mange flyktninger som får en opplæring [i introduksjonsprogrammet] som er lite tilpasset deres behov. [D]et er helt gjennomgående at de som har størst utfordringer med å komme ut på arbeidsmarkedet er de med lite utdanning. For dem tror jeg vi må tenke mye mer helhetlig. De må inn i et løp på et tidlig tidspunkt hvor man tenker på hva slags type arbeid det er realistisk at de skal komme ut i. Og så må de få fagopplæring og norskopplæring som er integrert og hvor begge deler av opplæringen peker i retning av de stedene i arbeidslivet hvor de har lyst til og hvor det er realistisk at de skal komme inn, sa hun.
BLD: – Vurderer ordningen
Utrop har vært i kontakt med Statsministerens kontor for å få en kommentar til forsker Olav Elgvins kritikk av Erna Solberg, men hun hadde ikke anledning til å svare og vi ble vist videre til Barne-, likestillings- og diskrimineringsdepartementet (BLD).
Da Utrop intervjuet barne-, likestillings- og inkluderingsminister Solveig Horne (Frp) om utfordringene med introduksjonsprogrammet med i fjor høst, fortalte hun at departementet vil gå gjennom ordningen, blant annet for å se på mulige endringer som kan komme lavt kvalifiserte flyktninger til gode.
– Departementet tar sikte på å legge fram en stortingsmelding om integreringspolitikken våren 2016, skriver Solveig Horne i en epost til Utrop.
– I denne sammenhengen skal også innrettingen av introduksjonsordningen vurderes, med mål om å oppnå raskere overgang til arbeid og/eller utdanning for deltakerne, fortsetter hun.
Horne har, i delvis kontrast til forskerne, tro på arbeidspraksis under selve introduksjonsprogrammet.
– Bruk av arbeidspraksis i introduksjonsprogrammet øker deltakernes mulighet til å komme ut i jobb, men det er for få som tilbys dette nå. Jeg mener kommunene i langt større grad enn i dag må samarbeide med lokalt næringsliv og benytte egne tjenester for å tilby arbeidspraksis. Vi ser at de kommunene som lykkes med integreringen er flinke på dette og flere kommuner må lære av dem som lykkes, heter det i eposten.
– Våren 2016 legger regjeringen fram en melding for Stortinget om livslang læring og utenforskap. Målgruppen for meldingen er blant annet personer med svake grunnleggende ferdigheter, lav utdanning eller personer som ikke får utdanningen sin godkjent. Utvikling av introduksjonsordningen blir en viktig del av meldingen.
Som en del av denne meldingen foreslår regjeringen i statsbudsjettet for 2016 å utvikle modulbasert opplæring for voksne i fag- og yrkesopplæringen.
– Dette vil innebære mer avgrensete kurs, som også kan være nyttig for deltakere i introduksjonsprogrammet med lite utdanning.
Virke: Vil ha hjelp av NAV
Forskere, førstelinjen og politikerne i regjeringen har noe ulike tilnærminger til hva som vil være mest effektivt for å få flyktninger ut i jobb. Solveig Horne har tro på samarbeid mellom kommunene og næringslivet. Men hva mener næringslivet selv? Utrop tar kontakt med arbeidsgiverorganisasjonen Virke, som representerer over 20.000 virksomheter, for å få deres synspunkter.
– Det vi er opptatt av, er at arbeidsgivere som vi vet at er gode på dette, må få «gullkort» hos NAV. Med dette mener vi at NAV må se på disse arbeidsgiverne på samme måte som retail-forhandlere ser på sine beste kunder – gir dem den beste behandling. De flinkeste arbeidsgiverne må på en ubyråkratisk måte få støtte og veiledning om hvordan de kan bidra mer til inkluderingen av flyktninger. De økonomiske virkemidlene som finnes, må gjøres mer tilgjengelig for disse.
– Virke har tro på arbeidspraksis. Det er fordi vi tror at den beste språktreningen er den du får når du gjør noe meningsfullt sammen med andre, samtidig som du tilegner deg kunnskap og erfaring som du kan bruke i arbeidslivet.
Blyverket minner om at privat næringsliv i Norge for en stor del består av små bedrifter.
– De har ikke egen HR-avdeling, eller kapasitet til å ringe rundt til NAV, VOX, IMDi, NOKUT og UDI og andre kommunale og statlige etater og kontorer for å finne ut hvordan de kan bidra.
– Hva kan gjøre det lettere for små bedrifter å bidra?
– Vi mener at Nav må ta på seg en rolle som koordinerende enhet eller operasjonssentral. Det er Nav som sitter med nøkkelen, ikke minst i den prekære situasjonen vi er i. De kan være mellommann mellom Introduksjonsprogram, tiltaksarrangører, andre offentlige etater og arbeidsgiverne.
En flaskehals i arbeidsmarkedet i dag er at arbeidsgivere ofte er usikre på arbeidstakere med utenlandsk utdanning og erfaring. Derfor mener Virke at NOKUT bør få økt kapasitet.
– Vi tror at arbeidsgivere ikke nødvendigvis trenger godkjentstempel på utdanningspapirer fra utlandet, i alle fall gjelder det slett ikke for alle. Det vil gitt arbeidsgiverne mye verdifull informasjon om man så raskt som mulig hadde vurdert realkompetansen til flyktingene. Vi foreslår at NOKUT må ut på de enkelte asylmottak og gjøre en vurdering av flyktingene ansikt til ansikt.
– Virke mener også det bør lages en BKA-ordning spesialtilpasset for flyktinger. Arbeidsgivere som åpner døra for flyktninger, bør til gjengjeld få lettere tilgang til tilpassede kurs på arbeidsplassen, særlig norskkurs.
FAKTA:
Introduksjonsprogrammet ble innført som obligatorisk ordning fra og med september 2004. Flyktninger får livsopphold i to år mens de lærer seg norsk og får opplæring om og praktisk erfaring fra arbeidslivet. Programmet kan i enkelte tilfeller utvides til tre år.
Forskning viser at programmet virker dårligst for dem med lave kvalifikasjoner. Forsker Olav Elgvin foreslår å utvide programmet til åtte år for denne gruppen, men regjeringen vurderer ikke dette.
I 2015 ligger antallet asylsøkere an til å komme opp i 30.000. I årene 2012, 2013 og 2014 kom det henholdsvis 9.785, 11.983 og 11.480 asylsøkere til Norge.
Kilder: IMDi, Aftenposten, UDI
