Foto: UNHCR
Kommentator i Utrop
Takket være Flyktningkonvensjonen har rundt 240 000 mennesker fra konfliktområder eller autoritære regimer fått et nytt liv i Norge, inkludert meg som opprinnelig kommer fra Kosovo. Konvensjonen sier at de som risikerer forfølgelse har krav på beskyttelse.
Men mange har ikke kommet gjennom nåløyet for å bli anerkjent som flyktninger eller fått opphold på humanitært grunnlag. De har fått sine drømmer knust og har måttet reise tilbake.
I år skal Flyktningkonvensjon av 1951 ha sitt 70-årsjubileum. Konvensjonen har tilpasset seg og klart å overleve i 70 år, men hva vil skje med konvensjonen og dens relevans i fremtiden?
Et produkt av den kalde krigen
Alt rundt Flyktningkonvensjonen er omstridt, selv dens opprinnelse. Hva var egentlig grunnen til at denne konvensjonen ble vedtatt for 70 år siden? Var det idealistiske årsaker, eller var det realisme som dominerte? Herom strides de lærde.
Noen akademikere legger vekt på realpolitiske perspektiver i den kalde krigens kontekst, andre på tidsånden etter andre verdenskrig med vektlegging av menneskerettigheter og humanitære idealer.
Det var ingen tvil om at vestlige land ønsket dissidenter fra land bak det kommunistiske jernteppet velkommen. Av ideologiske grunner ble de sett på med sympati – det var tilstrekkelig at du kom fra bak jernteppet for å få opphold. Konvensjonen ble derfor skreddersydd for dem. Å gi dem beskyttelse var et ledd i stigmatiseringen og diskrediteringen av kommunismen. Det ville være nær utenkelig i dag hvor det individuelle behovet for beskyttelse er det avgjørende.
Noen mener at det ikke bare var realpolitiske hensyn som var dominerende, men at erfaringene med flyktningene fra mellomkrigstiden var et viktig bakteppe – man hadde sett behovet for avtaler som regulerte retten til ikke å bli sendt tilbake til forfølgelse, for personer som i desperasjon krysset et annet lands grense.
Uansett om det var realisme eller idealisme som var utgangspunktet, var Flyktningkonvensjonen av 1951 et betydelig fremskritt for beskyttelsen av flyktninger. Det handlet ikke lenger bare om å gi flyktninger humanitær bistand, men også å ta dem imot og gi dem rettigheter.
Flyktningkonvensjonen ble global i 1967
Som med alle andre tiltak rundt flyktninger i mellomkrigstiden, hadde også Flyktningkonvensjonen en ad hoc-karakter. Det var ikke meningen å etablere faste ordninger og å gi permanente rettigheter til bestemte minoriteter eller individer langt inn i fremtiden.
Flyktningkonvensjonen gjaldt i utgangspunktet bare for Europa og for flyktninger som måtte flykte fra sitt land før 1951; det står eksplisitt i konvensjonsteksten. Det lå i kortene at konvensjonen ville miste sin relevans etter en viss tid.
I stedet skjedde det stikk motsatte. I 1967 ble protokollen til Flyktningkonvensjonen vedtatt, og med dette ble konvensjonen utvidet til å gjelde globalt og uten tidsbegrensning.
Denne utvidelsen skulle gjøre det mulig for FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) å yte beskyttelse og bistand til flyktninger i Afrika og Latin-Amerika. Ingen så imidlertid for seg en tilstrømning av flyktninger fra fjerntliggende land til Europa.
Det var frivillig å ratifisere protokollen. Tyrkia har den dag i dag ikke ratifisert den geografiske utvidelsen, mens Norge og mange andre land gjorde det. Slik påla Norge seg selv en forpliktelse til å gi beskyttelse også til flyktninger fra land utenfor Europa.
Progressiv utvidelse av flyktningbegrepet
Kriteriene i konvensjonsteksten er veldig strenge. For det første må du befinne deg utenfor ditt eget hjemland. For det andre må du virkelig risikere forfølgelse ved retur. For det tredje må forfølgelsen ha skjedd på grunn av én av de fem årsakene som nevnes i definisjonen: din rase, religion, nasjonalitet, politiske overbevisning eller medlemskap i en bestemt sosial gruppe. For det fjerde må det være snakk om en forfølgelse som myndighetene i hjemlandet ikke har evne eller vilje til å beskytte deg mot.
Da asylsøkere begynte å komme på 1980- og tidlig på 1990-tallet til Norge var det svært få av dem som ble anerkjent som flyktninger. Noen ganger bare én til to prosent i året. Fordi mange falt utenfor de strenge kriteriene i Flyktningkonvensjonen, begynte europeiske land å operere med status-B-flyktning. Det vil si «subsidiær beskyttelse». I Norge ble dette omfattet i kategorien «opphold på humanitært grunnlag.»
Uansett om det var realisme eller idealisme som var utgangspunktet, var Flyktningkonvensjonen av 1951 et betydelig fremskritt for beskyttelsen av flyktninger.
Flyktningkonvensjonen ble holdt levende gjennom en stadig mer progressiv tolkning av den. Eksempler på det er at kjønnsrelatert forfølgelse som rammer kvinner og homofile ble inkludert i flyktningbegrepet, krigsflyktninger likeså. Om de ikke direkte får flyktningstatus, så får de i mange europeiske land subsidiær beskyttelse.
Norge er nå et foregangsland som har slått sammen konvensjonsflyktninger med de som får subsidiær beskyttelse. De som får opphold på humanitært grunnlag, er skilt ut med egen rendyrket bestemmelse. Domstolene har spilt en viktig rolle i utvidelsen av flyktningbegrepet.
Kuvending etter migrasjonskrisen
Men etter migrasjonskrisen i 2015 følte myndigheter i europeiske land et større behov for politisk styring. Flyktningkonvensjonen skulle plutselig tolkes mer restriktivt. I Norge vedtok partiene på Stortinget et asylforlik i november 2015 (med unntak av SV og MDG) som pekte på behovet for en «gjennomgang av internasjonale konvensjoner». Regjeringen ble bedt om å «ta et internasjonalt initiativ» til dette slik at konvensjonene «i bedre grad kan tilpasses vår tids flyktningsituasjon.» Det var en dramatisk kuvending fra et av de mest asylliberale landene i Europa.
Selv har jeg argumentert sterkt – blant annet i boken min Innvandringsrealisme – politikkens muligheter i folkevandringens tid fra 2016 – om at det ikke var nødvendig å skrote eller endre Flyktningkonvensjonen. Den er allerede ganske streng.
Selv om det ikke ble noe av et internasjonalt initiativ, verken fra Norge eller andre, om å endre Flyktningkonvensjonen, kan man se to klare tendenser etter 2015: Det ene er vektleggingen av FNs kvoteflyktninger på bekostning av asylinnvandring. Det andre er at flyktninger i større grad får «midlertidig» beskyttelse. I det nevnte asylforliket ble det formulert en forpliktelse til utlendingsmyndigheter om å aktivt vurdere tilbakekall av oppholdstillatelsen dersom det er blitt trygt i flyktningers hjemland.
Danmark er det første landet i Europa som vil sende syriske flyktninger tilbake som følge av at sikkerhetssituasjonen er blitt bedre i Syria. Som returen av bosniere, kosovoalbanere og irakere fra nordiske land i sin tid, kommer også retur av syrere til å skape stor debatt.
Fra dissidenter til flyktninger fra «failed states»
I Europa blir Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen av 1950 aktivt anvendt i asylsaker og er muligens blitt viktigere enn Flyktningkonvensjonen. Globalt er det nesten en fjerdedel av FNs medlemsland som ikke har ratifisert Flyktningkonvensjonen. Men utenfor Vesten er det ikke slik i praksis at landene som har ratifisert Flyktningkonvensjonen er flinkere til å ta seg av flyktninger enn de som ikke har ratifisert konvensjonen.
Det finnes rundt 20 millioner flyktninger i verden i dag, hvis vi ikke regner med palestinske flyktninger og deres etterkommere som ikke er omfattet av Flyktningkonvensjonen, men av et eget FN-organ (UNRWA).
Beskyttelse av individuelt forfulgte dissidenter er stadig viktig, men dagens flyktninger er først og fremst ofre for interne konflikter og «failed states». Noen av dem er også individuelt forfulgte. Nye eksempler på massefluktsituasjoner er Syria og Venezuela som har produsert omtrent like mange flyktninger de siste årene: rundt 5.5 millioner hver.
To viktige prinsipper
Med Flyktningkonvensjonen i ryggen jobber UNHCR både for å sikre flyktninger umiddelbar hjelp og å finne varige løsninger for ulike flyktninggrupper i verden.
Mange av de 46 artiklene er utdaterte, men to prinsipper fra Flyktningkonvensjonen bør vi alltid holde fast ved.
1.
Det ene er formulert i forordet og sier at løsninger på flyktningproblemet «ikke kan oppnås uten gjennom internasjonalt samarbeid».
2.
Det andre er det såkalte «non-refoulement-prinsippet» som sier at det er forbudt å sende en flyktning til et sted vedkommende risikerer forfølgelse.
Å ønske bursdagsbarnet et langt liv blir ikke helt riktig. Håpet er at verden blir såpass fredelig og demokratisk at Flyktningkonvensjonen virkelig mister sin relevans. Men inntil videre trenger vi Flyktningkonvensjonen. Den er en nødhavn for et forfulgt menneske.
Våre leserinnlegg er meningsytringer som gir uttrykk for skribentens holdning. Se her for mer informasjon om hvordan du sender et innlegg til våre debattsider.
